Система участия граждан в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды, еще только формируется в России. Для осуществления права на участие в принятии решений необходимо знать и применять большое количество нормативных документов различных уровней.

Право граждан на участие в процессе принятия решений основано на Конституции Российской Федерации (статьи 3, 32, 33 и другие). В частности, статья 32 Конституции РФ устанавливает, что «Каждый гражданин имеет право участвовать в управлении государством - как непосредственно, так и через своих представителей».

Нормативные документы, которые определяют формы и механизмы участия, включают различные акты международного, федерального, регионального и местного уровней. К ним, в частности, относятся законы, описанные в предыдущем разделе, Федеральный Конституционный Закон «О референдуме в РФ» № 2-ФКЗ от 10 октября 1995, и законы о местных референдумах.

Нормы общественного участия содержатся также в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.0102). В соответствии со статьей 11 этого закона, «Граждане имеют право:

• создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
• принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права».

В соответствии со статьей 12 этого закона, общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

• - разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;
• организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями, принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
• участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
• организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
• организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;
• рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;
• подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права.»

В соответствии со статьей 13 этого закона, «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.

Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке».

Общественные организации могут также пользоваться статьями 19-25 Федерального закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе». Эти статьи предусматривают участие граждан и общественных организаций в области экологической экспертизы. В частности, в статье 19 говорится: «Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

• выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
• направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения».

При подготовке заключения государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта должны рассматриваться отражающие общественное мнение материалы, направленные в экспертную комиссию.

Основной документ, который детально описывает правила и процедуры общественного участия с целью подготовки документов для проведения государственной экологической экспертизы - это Положение «Об оценке воздействия на окружающую среду...», утвержденное Приказом № 372 от 16 мая 2000 г. ГосКомЭкологией РФ.

Этот документ регулирует процесс проведения Оценки Воздействия на Окружающую Среду (ОВОС) и подготовку необходимой документации для государственной экологической экспертизы. Результаты ОВОС необходимы для государственной экологической экспертизы. ОВОС обязательно проводится при общественном участии. Это требование указано в одном из принципов проведения ОВОС:
«Процедура общественного участия в подготовке и обсуждении ОВОС необходима для процедуры экологической экспертизы как неотъемлемая часть процесса ОВОС.
Необходима процедура общественного участия, включая информирование общественности в планируемой экспертизе или другого мероприятия, и включение общественности в процесс проведения ОВОС на любом этапе его проведения, начиная с подготовки технического задания для проведения ОВОС.
Необходимо обсуждение общественностью предмета экспертизы, включая документы по ОВОС, которые должны быть подготовлены организацией, которая проводит экспертизу совместно с местными государственными органами согласно российским законам».

В части 4 Положения по ОВОС даны четкие инструкции по участию общественности во время проведения ОВОС на двух важных этапах: во время технической подготовки ОВОС и во время обсуждения первичных документов ОВОС. Если планируемая деятельность представляет серьезный экологический риск или привлекает большой общественный интерес, то обсуждение первичных результатов ОВОС можно проводить в форме общественных слушаний.

Процедура проведения общественных слушаний должна определяться местными органами с участием организации, которая заказывает проведение ОВОС, и заинтересованной общественности. Практика проведения общественных слушаний показывает, что они могут быть успешными только в том случае, если общественность активнейшим образом участвует в их организации с самого начала. Программа проведения общественных слушаний должна четко формулировать вопросы для обсуждения, а также предмет противоречий между общественностью и организацией. Программа общественных слушаний подписывается представителями местных органов власти, местной администрации, гражданами и общественными организациями, и становится одним из необходимых приложений к ОВОС. Одним из важных элементов качественной подготовки к общественным слушаниям является тщательное ознакомление общественности с материалами ОВОС. Этим целям служит методический материал «Что такое ОВОС и как его читать» в Приложении 5 этой брошюры.

В результате, процедура ОВОС может стать инструментом, посредством которого общественность может заявлять о своих интересах и влиять на проведение экологической экспертизы. Общественность также может оказывать влияние на решения местных органов власти, когда она участвует в принятии документов.

Статья 22 Федерального закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе» описывает нормы закона, касающиеся проведения общественной экологической экспертизы:
«Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы:
Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в пункте 1 статьи 14 настоящего Федерального закона;
• знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
• участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.»

В случаях, когда планируется строительство какого-либо объекта, общественное участие также регламентируется Градостроительным Кодексом РФ. В статье 7 данного Кодекса говорится: «Каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина предусматривает ... участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности».

Статья 18 этого Кодекса озаглавлена «Участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности». В этой статье, помимо положений об обязательном информировании граждан о градостроительной деятельности, содержатся следующие положения:
«4. Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иные формы, требовать рассмотрения их предложений.
Граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации могут проводить независимые экспертизы указанной документации за счет собственных средств».

25 марта 2004 года вступил в силу Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга».

Новый порядок проведения общественного обсуждения строительных проектов предоставляет общественности существенные возможности контролировать стройку «под окнами». Его основная задача - сократить затраты времени горожан на получение достоверной информации о намечаемом строительстве. А уж потом, получив все документы, жители окрестных домов могут сами выбрать, что им делать - согласиться с проектом, внести замечания на слушаниях, провести общественную экспертизу проекта или обращаться в суд.
Вот некоторые положения данного закона:

«Статья 2. Общие положения.
Пункт 2. Информирование общественности через средства массовой информации является обязательным условием принятия градостроительных решений, кроме градостроительных решений следующих видов:
• о реконструкции отдельных жилых и встроенных нежилых помещений, мансард, чердаков и подвалов;
• об индивидуальном жилищном строительстве в районах (зонах) сложившейся малоэтажной застройки;
• о размещении объектов малых архитектурных форм, иных временных сооружений, объектов благоустройства, занимающих на земельных участках площадь менее 10 квадратных метров. В указанных случаях организация общественных обсуждений исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга не производится, информирование заинтересованной общественности осуществляется путем размещения информационного сообщения на досках объявлений домов, удаленных не более чем на 100 метров от объекта градостроительного решения.
  Пункт 3. Исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга не организуются общественные обсуждения в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга, если иное не определено правовыми актами (решениями) органов государственной власти Санкт-Петербурга, при принятии градостроительных решений следующих видов:
• о размещении объекта недвижимости согласно градорегулирующей документации, утвержденной с соблюдением требований настоящего Закона Санкт-Петербурга;
• об утверждении (согласовании) проектной и рабочей документации, разработанной в соответствии с проектным предложением, в котором произведен учет результатов общественного обсуждения;
• о строительстве подземных сооружений, объектов транспортных систем и систем инженерной инфраструктуры в соответствии с территориальными и отраслевыми схемами, утвержденными с соблюдением требований настоящего Закона Санкт-Петербурга.
  

Во всех иных случаях, кроме указанных в пунктах 2 и 3 настоящей статьи, проведение общественных обсуждений проектов градостроительных решений в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга является обязательным условием их принятия.
Пункт 5. Граждане и их объединения имеют право запрашивать и получать любые копии документов, которые, согласно действующему законодательству, являются основанием для принятия градостроительных решений, за исключением документов, содержащих установленную в законном порядке государственную, коммерческую или иную тайну.
Пункт 6. Граждане и их объединения имеют право обращаться в органы государственной власти в Санкт-Петербурге с выражением заинтересованности в участии в обсуждении градостроительного решения. Уполномоченный орган обязан регистрировать обращения граждан и их объединений и в дальнейшем направлять им информационные сообщения и сообщения о проведении слушаний.
Пункт 7. Учет результатов общественных обсуждений и общественных экспертиз при принятии градостроительных решений органами государственной власти Санкт-Петербурга является обязательным.
Пункт 8. В случае нарушения требований информирования общественности, содержащихся в статьях 4 или 6 настоящего Закона Санкт-Петербурга, указанное информирование считается в соответствующей части не выполненным и должно быть произведено повторно. В случае нарушения требований к проведению общественных слушаний, содержащихся в статьях 7 и 8 настоящего Закона Санкт-Петербурга, общественное слушание считается не проведенным и должно быть проведено повторно.»

В соответствии с Российским законодательством, один из первых шагов в любом проекте предполагает получение предварительного разрешения на использование земель, которое попадает в зону данного проекта. В этом случае Земельный Кодекс РФ предполагает участие граждан, интересы которых будут затронуты во время реализации проекта. Земельный Кодекс устанавливает следующие принципы: «Участие граждан и общественных организаций (объединений) в разрешении вопросов, которые затрагивают их право на землю: эти граждане (или организации) имеют право принимать участие в процессе принятия решений по тем действиям, которые могут повлиять на состояние земли, ее использования или защиты; государственные органы и местные администрации должны обеспечить участие общественности в обсуждении в формах, согласно закону» (статья 2).

Статья 31 Земельного Кодекса РФ также детально описывает права общественности относительно вопросов строительства на земельных участках: «Органы местного самоуправления в каждом городе или деревне обязаны информировать общественность о возможных и будущих стройках на земельных участках. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в процессе принятия решений тех вопросов, которые влияют на решения населения и которые относятся к отчуждению земельных участков для государственных и городских нужд и предоставления земельных участков под строительство».

Статья 72 Земельного Кодекса детально описывает процедуру общественного контроля земель: «Общественный контроль земель проводится органами местного самоуправления, другими общественными организациями и гражданами с целью соблюдения подготовки и принятия решений местными властями, которые будут оказывать влияние на права и интересы физических и юридических лиц, а также выполнять требования земельного пользования и защиты».

Санитарно-эпидемиологическое законодательство также может быть использовано в процессе принятия решений, как аргумент при участии граждан и общественных объединений в обсуждении предлагаемых решений. Граждане и общественные организации могут принимать участие в процессе принятия решений через судебную систему. Так как решение суда может повлиять на принятие решений административных органов, граждане прибегают к возможности защиты своих экологических прав в суде, и, таким образом, участвуют в процессе принятия решений.

В заключение необходимо отметить, что юридическое обоснование участия общественности в принятии решений включает большой спектр нормативных документов, и в каждом конкретном случае необходимо детальное их изучение.